Schulung: Strenge Maßstäbe

Die Beförderung gefährlicher Güter stellt eine besonders anspruchsvolle Aufgabe dar und verlangt von allen Beteiligten umfassende Kenntnisse über die maßgeblichen Rechtsvorschriften und deren korrekte Anwendung.

Besonderheiten beim Luftverkehr

Bei der Beförderung gefährlicher Güter im Luftverkehr werden an die beteiligten Akteure erhöhte Anforderungen im Hinblick auf deren Ausbildung und an die Durchführung der Qualifizierungsmaßnahmen gestellt. So sind nicht nur Erst- und Wiederholungsunterweisungen nachweislich durchzuführen, nach jeder Schulung hat das Personal mittels einer vom Luftfahrtbundesamt genehmigten Prüfung einen Kenntnisnachweis zu erbringen. Die Vorgabe liegt in Deutschland bei einer Erfolgsquote von mindestens 80 Prozent des erreichbaren Maximalziels. Auch bei der Häufigkeit der Qualifizierungsmaßnahmen gibt es im Luftverkehr strengere Maßstäbe. Nach maximal 24 Monaten muss sowohl die Schulung als auch die Prüfung wiederholt und erfolgreich absolviert werden.

Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass bei der Novellierung der Gefahrgutbeauftragtenverordnung (GbV) im Jahre 2011 die *Entbehrlichkeit eines Gefahrgutbeauftragten beim Luftverkehr insbesondere mit den höheren Qualifizierungsstandards des operativ tätigen Personals begründet wurde. So war in der amtlichen Begründung zur GbV-Neufassung (Drucksache Bundesrat Nr. 821/10 vom 13.12.2010) zu lesen: „Im Luftverkehr kann auf die Bestellung von  Gefahrgutbeauftragten verzichtet werden, da wegen der im Einzelnen geregelten Schulungsanforderungen an die jeweiligen Beteiligten sichergestellt ist, dass an jeder Stelle in den Unternehmen geschulter Sachverstand vorhanden ist und damit die Einhaltung der Vorschriften gewährleistet wird.“

Das aktuelle System

Im Luftverkehr sind aktuell die Qualifizierungsanforderungen für die verschiedenen Akteure, die Aufgaben nach den Gefahrgutvorschriften zu erfüllen haben, nach dem System der Personalkategorien festgelegt.

Es gibt insgesamt 17 Personalkategorien (PK), die sich unterteilen in die PK 1 bis PK 12 (an der Beförderung gefährlicher Güter beteiligt) und PK 13 bis PK 17 (nicht an der Beförderung gefährlicher Güter beteiligt). Hier kommt eine Besonderheit des Luftverkehrs zum Ausdruck, wonach auch dann grundsätzliche Gefahrgutkenntnisse verlangt werden, wenn gar keine gefährlichen Güter bestimmungsgemäß befördert werden. Dadurch soll insbesondere das an der Beförderung beteiligte Personal in die Lage versetzt werden, das Vorhandensein solcher Güter zu erkennen und entsprechend zu reagieren.

Man erkennt an den Personalkategorien 1-12, dass je nach Tätigkeit vier Gruppen unterschieden werden, nämlich

• das Personal der Auftraggeber (Versender),
• das Personal der Logistiker (Speditionen),
• das Personal der Beförderer und Flughäfen (Carrier, Abfertiger),
• das Personal der Sicherheitsdienste.

Da diese Zielgruppen unterschiedliche Aufgaben zu erfüllen haben, stellt sich auch das jeweilige Qualifizierungsprofil der einzelnen Personalkategorien differenziert dar. So gibt es für jede Personalkategorie ein eigenes Spektrum an Schulungs- und Prüfungsinhalten.

Es fällt auf, dass bei der PK 6 (Fracht­annahmepersonal an Flughäfen) alle vorgesehenen Gefahrgutthemen gefordert werden, während bei den anderen PK ein reduziertes Anforderungsprofil auszureichen scheint. Außerdem sieht es so aus, als ob die Kenntnisse von Versendern (PK1) und von Gefahrgutspeditionen (PK3) identisch sein sollten, weil die Anzahl und Position der „Kreuze“ in der Tabelle 1-4 der ICAO-TI beziehungsweise 1.5A der IATA-DGR gleich sind.

Allerdings zeigt das Aufgabenspektrum dieser Akteure in der Praxis deutliche Unterschiede. So muss etwa ein Versender sehr viel besser über die korrekte Gefahrgutklassifizierung Bescheid wissen als beispielsweise ein Spediteur oder eine Person der Frachtannahme. Ein Versender muss insbesondere in der Lage sein, anhand von physikalischen, chemischen, toxikologischen und ökotoxikologischen Eigenschaften, also beispielsweise den Angaben in einem Sicherheitsdatenblatt, die korrekte Gefahrgutklassifizierung zu ermitteln. Da alle weiteren Versanddetails, so zum Beispiel das Verpacken, die Kennzeichnung und die Versanddokumentation, regelmäßig von der richtigen Klassifizierung und Deklaration abhängen, kommt dieser Aufgabe eine fundamentale Bedeutung zu. Hingegen werden sich die Anforderungen an die Kenntnisse des Personals von Speditionen oder der Frachtannahme im Hinblick auf die Klassifizierung auf eine Plausibilitätsprüfung und die Feststellung der Widerspruchsfreiheit der Gefahrguteinstufung beschränken.

Insofern muss man sich die „Kreuze“ zum Thema „Klassifizierung“ bei der PK1, PK3 und PK6 unterschiedlich groß denken.

Das neue Ausbildungskonzept

Nicht nur daraus resultierte in jüngster Zeit eine Kritik der ICAO am bisherigen Schulungs- und Prüfungssystem und dem Wunsch nach Überarbeitung des Qualifizierungskonzepts und einer Neuformatierung. Die wichtigsten Gründe, die für eine Neuausrichtung der Qualifizierungssystematik bei der Gefahrgutbeförderung im Luftverkehr sprechen, sind:

1. Gegenwärtig erfolgt die Qualifizierung des Personals durch Schulungsprogramme (Schulungen und Prüfungen) nach Personalkategorien (PK), die eine allgemeine Berufsbezeichnung darstellen (Versender, Verpacker, Speditionen usw.), aber keinen Bezug zur eigentlichen Tätigkeit des Personals haben.
2. Die Schulungen/Prüfungen müssen nur mit den für eine bestimmte Personalkategorie vorgegebenen (allgemeinen) Themenschwerpunkten übereinstimmen, z.B. „Klassifizierung“ für PK 1, PK 2, PK 3, PK 6 und PK 12 ohne Rücksicht darauf, dass Beschäftigte dieser Kategorien unterschiedliche Aufgaben im Hinblick auf das Thema „Klassifizierung“ haben.
3. Es kann folglich vermutet und unterstellt werden, dass Beschäftigte, die eine „personalkategorie-orientierte“ Prüfung bestehen, dadurch nicht zwingend tatsächlich befähigt sind, die ihnen übertragenen Aufgaben qualifiziert zu erfüllen.
4. Es ist nach dem aktuell praktizierten System der Personalkategorien nicht vorgeschrieben und vorgesehen, dass nach einer Qualifizierungsmaßnahme (Schulung + Prüfung) eine regelmäßige Beurteilung der Befähigung stattfindet. Insofern gibt es keinen Nachweis, dass die Qualifizierung für die eigentliche Tätigkeit geeignet und wirkungsvoll ist.
5. Nach Meinung der ICAO überwachen die zuständigen Behörden normalerweise das Schulungsprogramm nicht dahingehend, ob die dadurch qualifizierten Beschäftigten tatsächlich ihre Aufgaben in ihrem konkreten Arbeitsumfeld und in Übereinstimmung mit den jeweiligen Vorschriften ausüben können.

Ausgehend von den Erfahrungen bei der Implementierung eines kompetenzbasierten Qualifizierungsprogrammes (Competency Based Training, CBT) bei den Flugsicherungsdiensten (ICAO Procedures for Air Navigation Services, Training, 2nd Ed. 2015, PANS-TRG, Doc 9868) hat die ICAO beschlossen, diese Konzeption auch bei der Gefahrgutaus- und -weiterbildung einzuführen und anzuwenden.

In den künftigen ICAO Technical Instructions for the Safe Transport of Dangerous Goods by Air 2019-2020 Ed. (Doc 9284, AN/905) werden also die bis spätestens zum 1.1.2021 umzusetzenden neuen Vorgaben an die Gefahrgutqualifizierung im Luftverkehr näher spezifiziert.

CU, CE, PC und Befähigungsmatrix

Künftig sollen also tätigkeitsorientierte und nicht funktionsbezogene Schulungsinhalte vermittelt werden („competency based approach“) entsprechend dem Prinzip „Qualifikation entsprechend der Aufgaben“ und nicht wie bisher „Qualifikation entsprechend der Funktion“. Folglich soll das System der Personalkategorien ersetzt werden durch sogenannte thematische Befähigungseinheiten („Competency Units“, CU).

Das Werkzeug zur Systematisierung der Qualifizierungsanforderungen heißt Befähigungsmatrix. Darunter versteht man eine Übersicht, welche die erwartete Leistung des Personals bei vorgegebenen Tätigkeiten skizziert. Eine solche Befähigungsmatrix, die das Leistungs- beziehungsweise Aufgabenspektrum der Beschäftigten abbildet, beschreibt das jeweils erforderliche Qualifizierungsprofil des an der Gefahrgutbeförderung beteiligten Personals.

Die Matrix setzt sich aus folgenden Bausteinen zusammen:

• Befähigungseinheiten (Competency Units, CU),
• Befähigungselementen (Competency Elements, CE) und
• Leistungskriterien (Performance Criteria, PC).

Die nachstehende Übersicht zeigt die „Elemente der Befähigung“, die den künftigen Schulungsrahmen beschreiben. Den Befähigungselementen soll dann eine bestimmte Anzahl an Unterrichtseinheiten zugeordnet werden, anhand derer Schulungsveranstalter in Zukunft den zeitlichen Schulungsumfang bestimmen können.

Hinter den CU, CE und PC stehen nun die konkreten Ausbildungsaspekte und Kompetenzbereiche. Bisher sind folgende CU als 1. Befähigungsebene identifiziert:

1. Befähigungsebene

CU 1  =           Gefahrgutklassifizierung
CU 2 =           Abwicklung von Gefahrgutsendungen
CU 3 =           Abwicklung/Abfertigung von Fracht
CU 4 =           Ladevorbereitung von Fracht
CU 5 =           Gepäckannahme Passagier/Besatzung
CU 6 =           Beförderung von Fracht/Gepäck
CU 7 =           Zusammenstellung von Sicherheitsdaten

Die CU untergliedern sich in die jeweiligen konkreteren CE als 2. Befähigungsebene, z.B. für CU 1:

2. Befähigungsebene (für CU 1)

CE 1.1   = Stoffe/Gegenstände im Hinblick auf die Klassifizierung beurteilen
CE 1.2   = Beschreibung der gefährlichen Güter ermitteln
CE 1.3   = Sonderbestimmungen überprüfen

Die CE schließlich enthalten die eigentlichen Kriterien zur Darstellung des Leistungsniveaus für bestimmte Aufgaben als 3. Befähigungsebene, hier für CE 1.2:

3. Befähigungsebene (für CE 1.2)

PC 1.2.1 =       Klasse/Unterklasse ermitteln
PC 1.2.2 =       ggf. Verpackungsgruppe ermitteln
PC 1.2.3 =       Richtige Versandbezeichnung und UN-Nummer ermitteln
PC 1.2.4 =       Ermitteln, ob diese verboten ist, wenn keine Ausnahmegenehmigung oder Genehmigung erteilt wurde

Durch diese Befähigungselemente soll ein Arbeitgeber in die Lage versetzt werden, für seine mit der Bearbeitung von Gefahrgutsendungen beauftragten Beschäftigten eine Übersichtsmatrix zu erstellen. Beispiel: Klassifizierung und Versandvorbereitung von Lithiumbatterien in einem Kleinbetrieb ohne Arbeitsteilung, Befähigungsmatrix für das Versandpersonal.

In Frage kommen in diesem Fall nur die Befähigungseinheiten CU 1 (Gefahrgutklassifizierung) und CU 2 (Abwicklung von Gefahrgutsendungen).

Umsetzung in Deutschland

Zuständig für die Umsetzung der internationalen Anforderungen zur Gefahrgutbeförderung im Luftverkehr und insbesondere für die Sicherstellung des vorgeschriebenen Ausbildungsniveaus ist das Sachgebiet B32 im Luftfahrt-Bundesamt (LBA).

Grundsätzlich müssen alle Schulungs- und Ausbildungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Beförderung gefährlicher Güter behördlich genehmigt sein, es sei denn, die Qualifizierung bezieht sich auf (mehr oder weniger freigestellte) Gefahrgutsendungen, die auch von den Anforderungen an die „offiziellen“ Schulungen befreit sind.

So brauchen etwa beim Versand von „kleinen“ Lithiumionen- oder Lithiummetallbatterien (auch ggf. in oder mit Ausrüstungen verpackt) nach Teil II der entsprechenden Verpackungsanweisungen 965 bis 970 die Vorschriften nach Teil 1 Kapitel 4 ICAO-TI beziehungsweise 1.5 IATA-DGR nicht angewendet zu werden. Allerdings muss das Personal dennoch im Rahmen der dafür vorgesehenen „ausreichenden Anweisungen für den Versand von Teil II Lithium-Batterien“ mindestens alle zwei Jahre wiederholt durchzuführende Einweisungen erhalten.

Die Voraussetzungen für die Gefahrgutausbildung im Luftverkehr und die Durchführung der entsprechenden Genehmigungsmodalitäten hat das LBA durch amtliche Bekanntmachung in den Nachrichten für Luftfahrer (NfL) Nr. 2-238-16 vom 21.01.2016 und in einer Kommentierung der NfL 2-238-16, Rev. 02-2017 verbindlich festgelegt.

Indes gab es an der Genehmigungspraxis des LBA wiederholt Kritik, insbesondere im Hinblick auf die Restriktionen und Anforderungen bei der Zulassung der Ausbilder. So musste das Verwaltungsgericht (VG) Braunschweig in verschiedenen Fällen entscheiden,

• ob das LBA Bewerber von der Ausbildungstätigkeit wegen angeblich unzureichender Kenntnisse ausschließen darf,
• ob das LBA die Tätigkeit von Ausbildern auf 5 Jahre befristen und von einer regelmäßigen Prüfung der Ausbilderqualifikation abhängig machen darf, und schließlich
• ob das LBA überhaupt befugt ist, anhand von angeblich rechtlich nicht legitimierten Bekanntmachungen und Kommentierungen einen Eingriff in die (grundgesetzlich geschützte) Berufsfreiheit (hier: der Ausbildung) vorzunehmen.

Die Entscheidungspraxis des VG Braunschweig bestätigte jedoch die Rechtsmäßigkeit der gegenwärtigen Vorgehensweise. Begründet wurde dies mehrfach mit dem besonderen Sicherheitsbedürfnis der Gefahrgutbeförderung im Luftverkehr, wonach es geradezu geboten ist, entsprechende Standards auch im Hinblick auf die Qualität der Ausbildung festzulegen.

Da es aber derzeit an einer belastbaren Rechtsvorschrift gebricht, durch welche bestimmte Einschränkungen zum Berufszugang zulässig wären (das müsste ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung sein, z.B. eine Gefahrgutverordnung Luft, GGVLuft), sei das LBA berechtigt, ja sogar gewissermaßen verpflichtet, die Sache auf dem Wege einer behördlichen Festlegung übergangsweise zu regeln (LBA-Bekanntmachung in NfL und LBA-Kommentierung haben den Charakter einer solchen Verwaltungsvorschrift). So könne ein ansonsten drohender „rechtloser Zustand“ durch das „Schweigen“ oder die „Untätigkeit des dazu berufenen Verordnungsgebers“ vermieden werden.

Künftige Entwicklungen

Es wird in Kürze eine Neufassung der Bekanntmachung des LBA in den NfL und insofern eine Ablösung der LBA-Bekanntmachung NfL 2-238-16 und der zugehörigen LBA-Kommentierung geben. Nach den verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen ist es dem LBA aufgegeben, die grundsätzlichen Erfordernisse nicht in Kommentierungen oder gar individuell in Genehmigungsbescheiden, sondern bereits in Form einer amtlichen Bekanntmachung quasi als Verwaltungsvorschrift konkret darzulegen. Dem Vernehmen nach sind die inhaltlichen Arbeiten dazu abgeschlossen.

Für die Umsetzung des neuen ICAO-Ausbildungssystems hat unter der Federführung und Koordinierung des Deutschen Speditions- und Logistikverbands (DSLV) eine Arbeitsgruppe „Neue Schulungsanforderungen Luftverkehr“ Vorschläge aus der Praxis erarbeitet und zusammen mit dem LBA die Eckpunkte für die künftigen Ausbildungsprogramme entwickelt. Die Arbeitsgruppe besteht aus Vertretern der Speditionsbranche, von Luftverkehrsunternehmen, Flughafenbetreibern, dem DSLV, von Ausbildungsunternehmen und der Luftfahrtbehörde.

Schwerpunkt der Arbeiten war insbesondere die Schaffung von für eine Vielzahl von betroffenen Gefahrgut-Akteuren anwendbaren CBT-Modulen und eine sachgerechte Berechnung des Zeitaufwands für die dazu erforderlichen Schulungen. So wird man wohl für eine umfassende Versender-Grundausbildung wie bisher vier Schulungstage und für die regelmäßige Versender-Fortbildung drei Schulungstage veranschlagen. Zeitliche Verkürzungen bei einer Beschränkung auf bestimmte Gefahrgutklassen und/oder Versandgüter, wie zum Beispiel auf Lithiumbatterien, werden weiterhin möglich sein.

Man ist sich einig, dass insbesondere der Stellenwert der Ausbildung für das versendende Personal mehr an Bedeutung gewinnen muss. Das heißt, versendertypische Aufgaben wie etwa die Klassifizierung sollen intensiver und umfassender geschult werden. Außerdem soll langfristig auch das Qualifikationsniveau derjenigen Ausbilder angehoben werden, die Versenderschulungen durchführen.

Insofern ist vorgesehen, die derzeit nur bei der PK6 und PK3 geforderten „umfassenden Kenntnisse“ auf dem Gebiet der Gefahrgutbeförderung im Luftverkehr (auch Praxiserfahrung, z.B. in Form einer mindestens 12-wöchigen Tätigkeit in der Luftverkehrslogistik) und den LBA-Qualifikationstest auch für Ausbilder von Versendern zu verlangen.

Allerdings gibt es dafür noch rechtliche Hürden. Da bislang keine deutsche Gefahrgutverordnung für den Luftverkehr (z.B. GGVLuft) mit einem entsprechenden Pflichten- und Sanktionskanon beispielsweise für Versender existiert und wohl auch in näherer Zukunft nicht zu erwarten ist, reicht der regulatorische und rechtsaufsichtliche „Arm“ des LBA im Hinblick auf die Ausbildung nicht bis zum Versender als eigentlichem Initiator einer Gefahrgut-Luftsendung. Insofern wird man auf behördliche Maßnahmen, die unmittelbar einen Versender betreffen, noch etwas warten müssen.

Dr. Joachim Brand
Gefahrgutbeauftragter, Landau

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